編者按：在我國全面深化改革和新一輪經濟轉型過程中，區(qū)域發(fā)展已經越來越取決于全要素生產率的高低，為其提升提供保障的“制度供給”成為競爭的關鍵。馬克思主義經典原理告訴我們，生產關系反作用于生產力。改革就是改變生產關系中不適應生產力發(fā)展的部分，讓制度供給更符合實際需要和發(fā)展方向。制度供給鍛造的發(fā)展“軟環(huán)境”，包括營商環(huán)境、法治秩序、民生保障、金融體系等，其質量在當下和未來一段時期的經濟轉型中，將發(fā)揮決定性作用。為此，本刊編輯部組織多路記者，分赴江西、江蘇、浙江、廣東等地進行調研，探尋地方制度供給中的焦點難點問題，發(fā)現(xiàn)地方制度升級的亮點，把脈區(qū)域競爭的新態(tài)勢、新理念、新思維。

一名咨詢者走入位于北京海淀區(qū)中關村創(chuàng)業(yè)大街的創(chuàng)業(yè)會客廳。 鞠煥宗 攝

地方制度供給現(xiàn)“成長的煩惱”

半月談記者

提升制度供給軟實力，是跑出高質量發(fā)展“加速度”的重要一環(huán)。半月談記者調研發(fā)現(xiàn)，在區(qū)域競爭中處于相對弱勢的地區(qū)，往往也是制度供給不足的地區(qū)。不少地方在軟環(huán)境建設和治理方面，仍存在理念錯位、本領恐慌及資源錯配等問題。

理念錯位：數(shù)字看著很耀眼，辦事依舊“碰釘子”

今年春節(jié)前后，浙江一家電商服務機構參加了西南某地一創(chuàng)建項目的投標，但當拿到標書時，他們卻“傻眼了”——標書的評分表里，投標主體的資質認定占據(jù)了很高的份額，有的細分項甚至占總分的30%，而項目實施方案只占30%。

“仔細分析，可以看出，標書是為某特定機構‘量身打造’的。這種情形下去投標，我們就是陪客而已。”這家電商服務機構負責人說，他就此與當?shù)馗刹窟M行了溝通，但最后得到回復是：這是多個部門共同商定的，已經發(fā)標了，無法更改。多家一同參加投標的機構，都一致認為“這個地方水太深”。

在其他地方，類似的情況也不鮮見。招投標是觀察一個地方發(fā)展軟環(huán)境的窗口之一。一個地方的軟環(huán)境不佳，折射的首先是包括政績觀在內的發(fā)展理念錯位，在“政府好管、權力越界”和“企業(yè)便利、群眾好用”之間選擇了前者。

當前，不少地方深入推進“放管服”改革，改善發(fā)展軟環(huán)境，目標就是從政府“好管”到群眾“好用”，以服務意識替代審批思維的理念嬗變。但在實際操作中，總有一些地方、一些部門不愿放棄手中的權力，他們拋出的理由往往是“怕不好管”“怕出亂子”等。

“關鍵在于怎樣對待手中的權力，凡是服務型政府，就應當讓企業(yè)創(chuàng)業(yè)受尊重，百姓辦事不求人。”江蘇省編辦主任、審改辦主任俞軍說，江蘇省以“不見面”為目標的改革，正是為了破解不少政府部門重批輕管、以批代管，重準入把關、輕全程管控，導致多頭、多層審批的癥結。

“這是讓企業(yè)最頭痛的事情。”一位企業(yè)家針對一些不正?，F(xiàn)象感慨道，從某種程度上講，當前很多企業(yè)已經到了咬緊牙關撐下去的階段，而政府某些部門還覺得“企業(yè)吃撐了”。

一些受訪人士直陳，傳統(tǒng)的管理方式、審批模式，看似很嚴格，其實在很大程度上并沒有控制住產能過剩，也沒有控制住腐敗，反而恰恰是滋生了尋租和腐敗。

去年底，吉林省四平市紀檢部門通報的9個損害經濟發(fā)展軟環(huán)境典型問題中，就包括市財政局投資評審中心原主任利用職權吃拿卡要、某縣產品質量計量檢測所一負責人超標準收取296家企業(yè)、70戶個體工商戶衡器鑒定費18.55萬元等問題。

在一些地方，還有企業(yè)反映，政府部門的簡政放權“成果列了一長串，數(shù)字看著很耀眼”，但企業(yè)感受并不明顯，在創(chuàng)業(yè)、辦事過程中還是屢屢“碰釘子”。

本領恐慌：“上面沒有下文，下面就不敢嘗試”

源于客觀條件和能力等眾多因素制約，一些地方在改善發(fā)展軟環(huán)境過程中，也存在一定的困惑和本領恐慌。這背后，創(chuàng)新不足與擔當不力仍是突出問題。

中西部一些地區(qū)的經濟發(fā)展程度相對較低，當?shù)馗刹勘硎?，人、財、物和技術儲備不足，成了進一步提升軟環(huán)境的掣肘，感覺“心有余而力不足”。有地方干部反映，針對企業(yè)普遍反映的用工成本攀高問題，也想主動作為，但由于人口外流較多、收不抵支等原因，相關職能部門即使想為企業(yè)降低用工成本，也力不從心。

對于物流成本問題，由于中西部地區(qū)產業(yè)集聚程度有待提高，客觀上增加了企業(yè)的物流成本，這也很難在短時期內得到解決。一些公共服務措施、科技創(chuàng)新政策，既需要足夠的財力，也有賴于現(xiàn)代科技的運用，一些地區(qū)不僅財力不夠，甚至缺乏相關基礎設施和處理能力。

記者調研了解到，雖然客觀條件確有制約，但個別地區(qū)缺乏主動創(chuàng)新精神、缺乏鼓勵創(chuàng)新?lián)數(shù)募顧C制等，也是重要原因。

部分基層干部反映：“上面沒有下文，下面就不敢嘗試。”一方面是少數(shù)領導干部的責任意識不強;另一方面，容錯機制有待進一步落實。改革創(chuàng)新很多時候意味著突破一些現(xiàn)有的條條框框，這需要領導干部有擔當、膽識和智慧，更需要鼓勵創(chuàng)新、寬容失誤的體制機制。

南京市棲霞區(qū)委書記邢正軍表示，從改革角度來講，就是要堅持問題導向，達成讓老百姓有獲得感、讓客商滿意、提升發(fā)展軟環(huán)境的目標，改變制度設計的模式，適應企業(yè)和百姓要求，適應新時代的發(fā)展要求。

一些地方還存在“穿新鞋走老路”問題。對于上級確定的方向和重點，停留在較淺層的認知上,上面的形勢沒吃透，下面的情況摸不準，很難產生真正自覺、有力的舉措。部分縣區(qū)還是習慣傳統(tǒng)思維、依賴傳統(tǒng)路徑，感覺沒有抓手。

資源錯配：厚此薄彼、胡亂承諾、信息孤島

在開放條件下，資本和人才都是流動的，只有真正完善體制機制，才能更好地吸引資本和人才，才能在國際國內競爭中處于不敗之地。資源錯配導致效率下降，阻礙地方軟環(huán)境改善。

當前，在區(qū)域競爭和地方制度供給中，資源錯配仍是不可忽視的問題。

“抓大放小、厚此薄彼”現(xiàn)象突出。東部一家企業(yè)的負責人說，當?shù)亟洕Y構的特征之一，就是大企業(yè)多，民營企業(yè)活力不夠。記者在一些地方調研了解到，大企業(yè)受歡迎，小企業(yè)被忽略，成為一些地方的共性。不少干部往往強調抓大項目、“貼身服務”大企業(yè)，而對面廣量大的中小企業(yè)總體顧及不多。

針對南方某市政商關系的一項第三方問卷調查顯示，大型企業(yè)與中小企業(yè)對政商關系的評價截然不同。大型企業(yè)對政府評價良好，認為政府關注企業(yè)發(fā)展，經常下企業(yè)溝通，能解決企業(yè)的實際困難;而中小企業(yè)對政府的評價一般，普遍反映與政府接觸較少，有困難時反映無門。

一些地方“胡亂承諾不兌現(xiàn)”“政商關系私人化”成為企業(yè)的“痛點”和資源錯配的表現(xiàn)。上述的第三方調查發(fā)現(xiàn)，不少公職人員與企業(yè)人士認為，當前政商交往存在胡亂承諾、夸?？诂F(xiàn)象。尤其是在招商引資工作中，公職人員胡亂承諾優(yōu)惠政策卻沒有兌現(xiàn)，企業(yè)獲得優(yōu)惠政策卻沒有真正帶動經濟發(fā)展。

廈門大學經濟研究所副教授劉根榮認為，一些地方的政商關系極不正常，以私人關系替代制度安排，必然導致地方政府的非誠信行為。這不僅會加大企業(yè)經營成本，侵害企業(yè)合法利益，更會破壞企業(yè)的穩(wěn)定預期，制約企業(yè)的投資意愿。政商關系私人化的傾向，也往往導致腐敗概率增大，營商環(huán)境惡化，市場交易成本急劇上升。

“信息孤島”現(xiàn)象導致部門利益分割和資源錯配。不少部門將系統(tǒng)權力進行信息化包裝，把一個個端口變成權力的“哨位”，通過不開放端口把權力固化在本部門。有縣市介紹，某些部門網上審批系統(tǒng)未與投資項目在線審批監(jiān)管平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)切換、信息共享，導致投資項目在線審批監(jiān)管平臺的使用率不高。

“制度供給不適”是發(fā)展最大“攔路虎”

半月談記者

隨著發(fā)展從“高速”轉入“高質”階段，我國步入了“制度供給”新時代。技術、人才、資金等發(fā)展要素在市場中不斷集散，創(chuàng)新勃發(fā)，需要更寬松的環(huán)境、更明晰的規(guī)則，這對政府制度供給的能力提出了新要求。

制度升級箭在弦上

在全面深化改革背景下，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技革命的發(fā)展趨勢中，群眾、企業(yè)對制度落實、制度創(chuàng)新的呼聲日趨強烈，相關熱點話題不斷出現(xiàn)。

一些問題在新形勢下越發(fā)顯得格格不入，比如政務失信缺乏制度約束。今年全國兩會期間，“新官不理舊賬”再次成為工商聯(lián)界委員熱議的話題之一。京東集團董事局主席劉強東說：“就在一周前，跟我們有道路拓寬合作計劃的一個地方換了領導，我們找新領導說合作的時候，對方說，你找上任去吧。”

這并非個例。近年來不斷出現(xiàn)“明星企業(yè)家”通過多種渠道反映政務誠信問題無果后，轉而借助新媒體表達訴求的事件，比如中誠信集團董事長毛振華“雪地陳情”，痛斥地方政府部門不誠信、不作為，引發(fā)輿論嘩然。

政商關系缺乏制度邊界，也頻繁被擺上臺面。紀檢監(jiān)察部門曝光的腐敗案例顯示，一段時間以來，一些地方政商關系扭曲，干部利用手中權力和職務便利，為親友從事經營活動謀取便利，企業(yè)則投其所好對關鍵少數(shù)進行“圍獵”。

對制度供給的期待，有不少來自經濟社會發(fā)展的創(chuàng)新領域。由于新技術應用帶來了前所未有的新問題，用舊制度舊辦法很難解決，所以對制度創(chuàng)新的要求尤為迫切。

比如無人駕駛汽車。根據(jù)道路交通安全法規(guī)定，駕駛人默認為自然人，但對于無人駕駛車輛而言，駕駛人已經由自然人變成了“駕駛控制系統(tǒng)”。若不認可駕駛控制系統(tǒng)的駕駛人地位，則無人駕駛車輛上路測試就屬違法。

這種情況下，無人駕駛技術要高速發(fā)展，制度供給就必須及時跟進?，F(xiàn)行道路交通安全法是2003年通過的，明顯滯后于互聯(lián)網時代發(fā)展。目前無人駕駛汽車、智能網聯(lián)汽車等都已經開始上路試行駛，但上位法中依然缺乏對這些新興領域的規(guī)定，制度調整勢在必行。

互聯(lián)網金融，也是對制度供給需求迫切的關鍵領域之一。發(fā)生在互聯(lián)網金融領域的非法吸收公眾存款案、集資詐騙案呈現(xiàn)出許多新特點，帶來諸多監(jiān)管難題。從多地檢察機關受理的涉互聯(lián)網金融非法集資案件看，少有被先行行政處罰的，也少有由行政機關移送處理的，基本都是案發(fā)后直接進入刑事程序，這暴露出對互聯(lián)網金融活動存在監(jiān)管盲區(qū)。

上海市檢察院副檢察長王光賢表示，造成上述狀況的原因有很多，主要是金融法制未對互聯(lián)網金融創(chuàng)新發(fā)展及時提供有效的制度供給，金融法規(guī)和金融監(jiān)管相對滯后，金融風險提示不充分。同時，監(jiān)管理念和模式未能有效應對混業(yè)經營發(fā)展，對實際從事金融業(yè)務的各類資產管理、投資咨詢公司，傳統(tǒng)機構監(jiān)管手段難以覆蓋。

傳統(tǒng)貿易領域也期待制度供給的創(chuàng)新升級。國務院發(fā)展研究中心對外經濟研究部副部長張琦說，近年來服務貿易、跨境電商等成為我國外貿增長新亮點，軟件和醫(yī)藥研發(fā)服務、檢測與維修服務等，也是發(fā)揮我國人力資源綜合優(yōu)勢、培育國際競爭新優(yōu)勢的重要領域。但在實際操作中，監(jiān)管部門對這些領域仍沿用對傳統(tǒng)制造生產和貨物貿易的監(jiān)管模式，缺乏針對服務貿易的制度安排，制約了新經濟和新業(yè)態(tài)的充分發(fā)展。

“制度滯后”三大表現(xiàn)

在無人駕駛游走在法律邊緣之際，上海市雷厲風行地把這項科技創(chuàng)新送上了試驗場。3月1日，《上海市智能網聯(lián)汽車道路測試管理辦法(試行)》發(fā)布，同時發(fā)放了全國首批智能網聯(lián)汽車開放道路測試牌照，蔚來和上汽在嘉定率先實現(xiàn)“雙脫手”上路。

錯失以阿里巴巴為龍頭的互聯(lián)網紅利之后，上海對于創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展空間顯然有了全新的認識。事實上，在變革日新月異的當下，各地對于“制度滯后”的成本，也有了更深刻的理解和體會。一些地方改革力度大，制度供給先進、符合實際，吸引的資源越來越多，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力迸發(fā);一些地方因循守舊、理念落后，則越來越顯示出頹勢。

當前，部分地方制度滯后主要表現(xiàn)在三個方面：一是對制度建設的必要性和重要性認識不足。由于缺乏制度優(yōu)先的觀念，缺少制度文化的積累，也就缺乏推進制度建設的動力。二是既定制度的有效性和權威性不足。“不是沒有制度，而是將制度寫在紙上、掛在墻上的多，得到充分尊重、切實落實的少。”復旦大學教授桑玉成認為，所謂制度供給不足，相較于沒有建立必要的制度，還有一個問題不容忽視，那就是既有的相當一部分制度有效性和權威性不足。三是制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性不足。

專家認為，一項現(xiàn)行制度持續(xù)實施的時間，一項新制度的內容及其出臺的時機，新制度能否在公眾中具有明確的預期，構成了制度預期值的核心。一個社會的制度預期值對于社會的穩(wěn)定和發(fā)展都具有非常重要的意義，如果預期值偏低，無疑會對社會穩(wěn)定繁榮帶來消極影響，進而降低人們的生活滿意度與幸福感。

制度創(chuàng)新要跟上節(jié)奏

當務之急，是充分認識到制度供給的不足，按照兩個一百年的既定目標，不斷進行科學的制度設計和制度創(chuàng)新，逐步提高制度供給的水平和能力。

桑玉成表示，因為具有全局性、復雜性和綜合性特點，制度建設在一個社會的發(fā)展進程中既關鍵又難免困難重重。建構良好的制度供給和制度保障體系來滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，必然是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要認真規(guī)劃和審慎推進。一些重點領域的制度供給亟須跟上經濟社會的創(chuàng)新節(jié)奏，包括放管服改革、營商環(huán)境建設、民生保障、人才制度創(chuàng)新、金融監(jiān)管等。

2016年始于浙江省的“最多跑一次”改革，隨著中央深改組會議討論，以及寫入政府工作報告，正在逐步走向全國。在專家看來，這項改革的成效以制度、標準、法律等形式固定下來，是簡政放權領域里制度供給升級的典型。

在金融監(jiān)管方面，國家金融與發(fā)展實驗室研究員姚云認為，新時代需要建設富有國際競爭力的中國特色資本市場，需要從制度供給層面著手，有序推動我國資本市場發(fā)行上市制度全面轉型，加大IPO制度、再融資制度、并購重組制度的改革力度，掌握制度供給的合理節(jié)奏，提高制度供給質量。

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