城鎮(zhèn)化下半場·思考篇一：轉(zhuǎn)動1866臺“發(fā)動機”

半月談記者 高遠至 孫文豪

1866個縣級行政單位（不含城市內(nèi)的區(qū)級行政單位），是我國7億城鄉(xiāng)居民生活的家園，也是我國下一步城鎮(zhèn)化的重點。中央經(jīng)濟工作會議在布置2024年重點工作時提出，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。

“以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化”并非首次提出。2022年，中辦、國辦即印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（下稱《意見》），提出“增強縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量”，并要求“以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。

縣城和縣域，正在成為我國新型城鎮(zhèn)化的關鍵抓手。中央為何這樣部署？這意味著政策會有哪些調(diào)整？帶著這些問題，半月談記者專訪了中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力。他認為，我國城鎮(zhèn)化的上半場主要靠大城市推動，現(xiàn)在這些發(fā)動機動力減弱了，需要以縣城為主的中小城市和小城鎮(zhèn)來接續(xù)?！?866個縣級行政單位猶如1866臺發(fā)動機，要讓這些發(fā)動機充分運轉(zhuǎn)，推動我國城鎮(zhèn)化走好下半場?！?/p>

接好下半場接力棒

半月談記者：從我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程來看，怎樣理解“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化”？

高國力：從歷史沿革來看，縣是我國最穩(wěn)定的行政單位，延續(xù)了2000多年?？h域?qū)ι线B接省市，對下溝通鎮(zhèn)村，有著承上啟下的獨特地位。如今，我國到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，進入推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、破除城鄉(xiāng)二元結構的窗口期，縣城在其中起到重要作用。

最新數(shù)據(jù)顯示，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過65%，與發(fā)達國家比較，我國城鎮(zhèn)化仍有較大空間。與此同時，特大城市資源承載能力趨于緊張，甚至面臨各種城市病，不能再寄希望于大城市、特大城市快速聚集人口。要把目光轉(zhuǎn)向以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，讓縣城接起城鎮(zhèn)化下半場的接力棒。

貴州省銅仁市印江土家族苗族自治縣縣城 楊楹 攝

半月談記者：推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，如何體現(xiàn)“以人為本”？

高國力：過去一段時間，部分縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展相對粗放低效。盲目超前、跟風攀比的情況時有發(fā)生。推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，中央強調(diào)以人為本，各地應根據(jù)人口規(guī)模、群眾需求來合理規(guī)劃布局。如果再出現(xiàn)盲目投資、重復布局、低水平建設等情況，社會整體將難以承受。

縣域內(nèi)公共服務供給水平，是體現(xiàn)“以人為本”的重要尺度。當前，不少縣城公共服務供給總量不足、質(zhì)量不高，如縣城每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)僅為3.8床，超過70%的縣低于全國平均水平；許多縣城學位不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校出現(xiàn)空心化，等等。各地要推進縣城公共服務設施提標擴面，從醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化體育設施、社會福利設施等著眼，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務。

半月談記者：縣城可以劃分為哪些類型，各自在城鎮(zhèn)化下半場中扮演什么角色？

高國力：縣城數(shù)量大、類型多，要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應縣城人口流動變化趨勢，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑?！兑庖姟穼Υ擞忻鞔_要求：加快發(fā)展大城市周邊縣城；積極培育專業(yè)功能縣城；合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城；有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城；引導人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

值得注意的是，不論哪種類型的縣城，都有必要因地制宜補齊短板弱項。不能片面強調(diào)縣城的產(chǎn)業(yè)或行政功能，要看其各項社會功能是否完備：對外物流交通怎么樣？群眾就醫(yī)上學是否便捷？消費場景豐不豐富？防災減災能力強不強？堅持“缺什么補什么”，讓縣城綜合承載能力再上臺階。

關注人往哪里去

半月談記者：去年底召開的國務院常務會議研究了深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化有關舉措，提出“把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置”。這在縣域內(nèi)如何推進？

高國力：推進戶籍制度改革、推動城鎮(zhèn)基本公共服務均等化，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的兩大要點。在此過程中，必須注意理順相關的成本分擔機制。《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》提到，加大中央財政均衡性轉(zhuǎn)移支付中非戶籍常住人口因素權重，推動中央預算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的城市傾斜，體現(xiàn)了這一改革重點。

我國縣城數(shù)量大、類型多，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要分類指導，差異化對待。對大城市周邊縣城，要主動承接產(chǎn)業(yè)、城市功能轉(zhuǎn)移，吸引人口回流；對專業(yè)功能縣城，要通過培育特色經(jīng)濟提高就業(yè)吸納能力；對重點生態(tài)功能區(qū)縣城，要有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移；對人口流失較明顯的縣城，要促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。

需要指出，部分縣城人口流失是不可避免的，但要避免大規(guī)模、快速度的流失。要做好縣域基本公共服務需求預測和按需供給，科學統(tǒng)計和預測縣域城鎮(zhèn)人口，據(jù)此做好各項基本公共服務需求預測和供給。同時要聚焦重點鎮(zhèn)、龍頭村，在適宜條件下撤并部分規(guī)模小、布局散的鎮(zhèn)村。

半月談記者：如何看待城鎮(zhèn)化中人戶分離的現(xiàn)象？

高國力：從七普數(shù)據(jù)來看，新增縣域城鎮(zhèn)人口中約3/4為縣域城鄉(xiāng)兩棲人口，人戶分離現(xiàn)象突出。我們需要辯證看待這一問題。一方面，一些農(nóng)民在縣域內(nèi)城鄉(xiāng)兩棲，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體現(xiàn)，其“脫離農(nóng)村”的意愿不高，這一群體還將長期存在。另一方面，也要注意到其不愿落戶，確實一定程度限制了縣域內(nèi)需擴大和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

看待這一問題，要保持歷史耐心，在尊重農(nóng)民意愿的基礎上解決?？舍槍Σ煌后w精準施策，不斷提高縣城戶籍含金量，激勵農(nóng)民進城落戶。例如對于戶籍人口給予創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠、租金減免，完善“一老一小”服務體系，提供保障性住房等，推動以家庭為單位的人口遷移。

半月談記者：縣域內(nèi)戶籍制度改革還有多大空間？

高國力：如今大多數(shù)縣城落戶已全面放開，但許多農(nóng)民不愿落戶，原因在于承包地、宅基地和農(nóng)村集體建設用地這“三塊地”的合法權益保障問題?！盎吮叵然?，化地必先化制”，如果對土地權益沒有一個可被普遍接受的方案，農(nóng)民就會觀望、等待。

我們在浙江調(diào)研發(fā)現(xiàn)，義烏提出“城鄉(xiāng)新社區(qū)建設”，實行多村集中聯(lián)建，采用高層公寓加產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務樓宇、貨幣等多種形式置換土地權益，農(nóng)民進城落戶后，配套房產(chǎn)入市交易、過渡安置補助和城鎮(zhèn)居民社保等政策同步落地。這一方法落實浙江“三權到人、權隨人走”的方針，取得明顯成效。

既要扶持，也要糾偏

半月談記者：縣域類型千差萬別，如何防止政策顧此失彼？

高國力：在縣域發(fā)展過程中，省一級政府應起到更加重要的作用。縣域可以直接和省一級發(fā)生行政、生產(chǎn)要素、社會文化聯(lián)系。我認為，在未來城鎮(zhèn)化進程中，省級政府承擔著重要且關鍵的職責，需要在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌本地區(qū)各縣市的功能定位，出臺有針對性的政策，防止顧此失彼的現(xiàn)象發(fā)生。省級政府統(tǒng)籌布局時，不一定都是政策傾斜，也需要進行政策糾偏，對市縣一級提出的發(fā)展措施，要出臺引導性、調(diào)控性政策，同時避免部分縣市對優(yōu)惠性政策形成依賴。

半月談記者：除縣城外，如何看待縣域內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角色和作用？

高國力：在縣域范圍內(nèi)，除上千個縣城外，還有上萬個建制鎮(zhèn)值得關注?！兑庖姟分赋?，“堅持‘一縣一策’，以縣城為主，兼顧縣級市城區(qū)和非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)”。重點中心鎮(zhèn)是農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的重要節(jié)點，需要與縣城形成協(xié)作配合?？h城可以做縣域內(nèi)的行政、文化、消費中心，另外的中心鎮(zhèn)可以成為產(chǎn)業(yè)中心，既有競爭也有分工，錯位發(fā)展，防止重復建設。

半月談記者：以縣域為基本單元統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合，重點難點在哪？

高國力：城鄉(xiāng)融合首先得靠縣城。我國5億農(nóng)村人口中，大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)，縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務鄉(xiāng)村的天然載體。縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，讓城鄉(xiāng)各具特色、各美其美是城鄉(xiāng)融合的目的。需要注意的是，城鄉(xiāng)融合不是單純把城市搞大，更不能把鄉(xiāng)村搞沒了。要讓城鄉(xiāng)各得其所，吸引一部分人進城，使資源配置能取得集聚效應的同時，提高農(nóng)民人均資源占有量，讓鄉(xiāng)村值得眷戀。

要提高縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力，以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，特別要從兩個方向延伸：一是推進縣城基礎設施向鄉(xiāng)村延伸，如市政供水供氣供熱管網(wǎng)，要向城郊鄉(xiāng)村及其他中心鎮(zhèn)延伸，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎設施管護運行機制；二是推進縣城公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋，建立緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體，發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡等。

半月談記者：如何在縣域內(nèi)打開引投資、擴內(nèi)需和強產(chǎn)業(yè)的增長空間？

高國力：一些縣城招商難，是因為產(chǎn)業(yè)特色不鮮明、平臺功能薄弱、配套設施不完善，企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本高，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優(yōu)勢。產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，切忌有“別人有我也要有”的思維，必須要用特色優(yōu)勢“照亮縣城”，認真思考什么東西響當當，最拿得出手。

優(yōu)勢都是比較出來的，不能光從自己看自己，要找出人無我有、人有我優(yōu)、人優(yōu)我強的產(chǎn)業(yè)。比如江蘇東海是水晶之都、福建安溪是名茶之鄉(xiāng)、黑龍江五常有稻米、新疆庫爾勒有香梨，在全國乃至世界范圍內(nèi)都有知名度。經(jīng)驗證明，有一兩個特色產(chǎn)業(yè)、兩三個龍頭企業(yè)，縣域就能搞得有聲有色。

向外招商，也要向內(nèi)擴能，縣城建設是擴大內(nèi)需的重要引擎。應當看到，與地級及以上城市城區(qū)相比，縣城投資消費存在不小差距，如人均市政公用設施固定資產(chǎn)投資僅其1/2左右，人均消費支出僅為其2/3左右。擴大當期有效投資和居民消費，在縣域空間內(nèi)還大有可為。

城鎮(zhèn)化下半場·思考篇二：以人為本，以縣為重

黃祖輝

國務院常務會議去年底研究了深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化有關舉措?！?以人為本”“以人為核心”一直是我國新型城鎮(zhèn)化強調(diào)的價值導向、政策導向。與此同時，近兩年中央又提出，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設。二者合起來，以人為本、以縣為重，可以更好理解我國新型城鎮(zhèn)化的走向。

新型城鎮(zhèn)化，是人的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是一個國家工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然過程。傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口在空間的集聚過程，城鎮(zhèn)化也意味著土地和人口的非農(nóng)化。

村民行走在村中道路上

在我國，由于既存在工業(yè)化進程中城市與鄉(xiāng)村差序化發(fā)展所形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟現(xiàn)象，又存在我國特定時期實施城鄉(xiāng)二元社保制度所形成的城鄉(xiāng)二元社會結構，我國城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化進程就必須要破解城市與鄉(xiāng)村的雙重二元結構，即不僅要破解城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟結構，而且要破解城鄉(xiāng)二元的社會結構。

基于此，我國城鎮(zhèn)化就不僅是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口在空間的集聚過程，而且是大量轉(zhuǎn)移進城農(nóng)村人口的市民化過程。

新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大提出的城鎮(zhèn)化方針，黨的十九屆五中全會進一步明確了“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的目標任務和政策舉措。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化最根本的區(qū)別，在于新型城鎮(zhèn)化不是物的城鎮(zhèn)化，而是人的城鎮(zhèn)化。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化有了較快發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從改革開放前的20%，上升到2022年的65.22%（按常住人口計算），但按戶籍人口計算，我國城鎮(zhèn)化率仍不足50%。這一方面表明，我國城鎮(zhèn)化存在很大的提升空間，另一方面也表明，我國城鎮(zhèn)化相較于產(chǎn)業(yè)結構的演進，還存在明顯的偏差。

具體說來，我國城鎮(zhèn)化的偏差體現(xiàn)為三個滯后：一是進城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)化滯后于其職業(yè)轉(zhuǎn)化；二是農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移滯后于城鎮(zhèn)空間的擴張；三是農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)化滯后于農(nóng)村土地的非農(nóng)化。這一切均表明，我國城鎮(zhèn)化還沒有充分體現(xiàn)以人為本，還存在不少亟待解決的問題。

中小城市作用愈發(fā)重要

造成上述三個滯后的原因是多方面的，但一個不容忽視的重要原因是，我國大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)。大城市、特大城市聚集了過量的人口、產(chǎn)業(yè)，不僅造成擁堵、污染等城市病，而且由于資源和成本等條件限制，很難為大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供均等的公共服務。與此同時，以縣城為主的中小城市由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，城市建設滯后、功能不全，也不能很好地承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

由此可見，以人為本和以縣為重，雖是新型城鎮(zhèn)化的不同側(cè)面，卻有著共同的目標指向：一方面有助于我國大中小城市和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面有助于從根本上解決我國城鎮(zhèn)化的三個滯后問題。

推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，關鍵是要有效實現(xiàn)進城農(nóng)村人口的非農(nóng)化和市民化?？h域是農(nóng)村人口生存的基本區(qū)域和載體，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，有利于廣大農(nóng)民就地就近非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化，降低農(nóng)民進城的成本。并且，相對于大城市，政府解決進入縣城或鎮(zhèn)的農(nóng)村人口市民化的成本也較低。這正是中央提出“率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結構”的原因所在。

與此同時，我國也到了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段?？h城是最貼近鄉(xiāng)村和農(nóng)民的區(qū)域，縣域的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在空間上高度重合，在治理上高度交互，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元。因此，加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，通過城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的良性互動、雙輪驅(qū)動，既能提高我國城鎮(zhèn)化水平，又能不斷帶動提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

完善體制，遵循規(guī)律

推進以人為本、以縣為重的新型城鎮(zhèn)化，必須建立和完善城鄉(xiāng)一體與融合的體制機制。

要支持有條件的縣域通過城鄉(xiāng)社保制度和集體產(chǎn)權制度的聯(lián)動改革，率先破解城鄉(xiāng)二元的社保制度和產(chǎn)權制度。要在放開城鎮(zhèn)戶籍制度的同時，鼓勵在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利、履行同等義務。要推進縣域社保統(tǒng)籌，實現(xiàn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務對常住人口的高效率覆蓋。要保障進城農(nóng)民工勞動權益，消除影響平等就業(yè)的不合理限制或就業(yè)歧視，同時建立和完善新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)勞動者的勞動權益保障機制。

推進以人為本、以縣為重的新型城鎮(zhèn)化，還要遵循城鄉(xiāng)發(fā)展基本規(guī)律，適應城鄉(xiāng)人口變化趨勢，優(yōu)化城鎮(zhèn)與村莊布局、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構、資源要素與公共服務配置。

要加強城鄉(xiāng)一體規(guī)劃引領，發(fā)揮數(shù)智賦能和互聯(lián)網(wǎng)平臺功能，有力有效推進城鎮(zhèn)建設與鄉(xiāng)村建設的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚仍是大趨勢，要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，重視縣域城鎮(zhèn)和新社區(qū)、村落群的有機組合與銜接。要不斷優(yōu)化縣域發(fā)展空間，提升縣城和中心鎮(zhèn)的綜合承載能力與治理能力。要不斷完善利益聯(lián)結機制，提高產(chǎn)業(yè)組織水平，有效推進縣域產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)村融合、產(chǎn)城融合，加快縣域高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化進程。

總之，要深刻把握以人為本的新型城鎮(zhèn)化的實踐內(nèi)涵，把推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，加快推進以人為本、以縣為重、城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成大中小城市相互協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興相互促進，城鎮(zhèn)經(jīng)濟和人口承載能力不斷提升的城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展新格局。（作者系浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家、教授；此研究得到國家社科基金重大項目《面向中國式現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究》的資助）